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《关于地方志编纂工作的规定》明确要求：“地方志的篇目设置，应合乎科学分类和社会分工实际，突出时代特点和地方特色，做到门类合理，归属得当，层次分明，排列有序。”上届修志中绝大部分志书篇目设计是符合这一要求的，新一届修志无疑还应当按照这一基本要求去做。但问题在于：这是否意味着新一届修志基本上沿用上届修志的篇目设计?需不需要在分类、归属、排序等方面有大的变动和再创新?有一种主张侧重强调，既然是续修志书，就要维持与前志的衔接，可以有小的调整，但不宜有大的变化，以坚持地方志的连续性和便于读者对照查阅，其基本立足点是“继往”和“承前”。笔者认为，新一届志书的篇目设计固然要注意“继往”和“承前”，但更应面向新的世纪，着眼于“开来”，侧重于“启后”，贵在大胆地再创新。
这里将篇目设计中在归类排序上需要重新考虑的若干重大门类罗列于后，略加阐述。
一、基础产业和基础设施
基础产业和基础设施主要包括水利、交通和信息产业等，现在已经列为各级政府编制国民经济和社会发展规划的一个重要门类。过去，我们在篇目设计中基本没有采用基础产业和基础设施这一概念。一般的做法是把水利作为大农业的组成部分排列于农业、林业之后，并且着重记述的是有关农田水利和抗旱、防涝，其他一些本应属于水利的内容，如城市生活用水和污水治理，则分别列入城市公用事业和环境保护之中，而对工业用水、污水回用则很少记述。这种处理方法同中国以农立国的传统观念和水利在历史上的功能主要是服务于农业的实际有关，也与政府的部门分工有关。至于交通，由于多年来以“工业交通”合称或连称的习惯，一般把它放在工业务行业之后，但其中有的又由于部门管辖范围的影响，在交通中只写到公路交通，而把“铁路”、“民航”、“水运”与单写公路的“交通”并列。信息产业则是一个新的概念，其内容在过去分列于电子工业和邮电两个门类，其中邮电或与交通合为一目，或在交通之后另立一目。现在，社会上和经济学界已经明确把水利、交通和信息产业等列为基础产业和基础设施，它们不仅在经济部类中是农业、工业和第三产业其他行业的基础，而且也是整个社会生活的重要基础之一，在续志篇目排序上理应作出重大调整，放到农业、工业和第三产业其他行业之前。水利是关系到城乡、工农、生产和生活、经济和社会，以至人与自然等各个方面的一项产业，显然不应再按“农林水”的顺序列入“大农业”之中，而且在内容上也应将过去散见各处的水资源合理开发利用、地下水、地上水(河流、湖泊、水库等)、工农业生产用水、城乡生活用水、污水治理回用、抗旱防涝等归为一处，综合记述。现在我国政府正在采用发达国家的经验，整合水资源管理，已在进行组建水务局统管上述事项的试点；有的省在续修志书篇目中也已经作了这样的调整，这都说明这样设置是合理的，也是可行的。交通则应把公路、铁路、航空、水运归纳一处，形成立体交通的概念。信息产业和过去“邮电”的概念已有很大不同，应按照信息时代的新观念和信息产业的新概念，重新罗列归纳其内容和分设其细目。
二、财政金融
上届修志，不少志书将财政金融放在经济部类中，合为一编或一章；有的虽把金融单列，但排序却在财政之后，而且所记述的内容往往局限于银行一业。这同计划经济条件下的金融体制、金融观念是一致的，在当时金融只不过是财政的金库和国家的投资机构而已。在市场经济体制中，财政与金融已有了质的区别。财政虽然能够集中地反映经济运行情况，但它属于政府职能和政府行为，而金融却是市场经济的重要组成部分。除中央银行即中国人民银行负有以经济手段进行宏观调控的职能外，其他原有的银行均已转变为国有独资商业银行，新发展起来的股份制银行、外资银行从一开始就是商业银行，它们均独立于财政之外，进入了资本市场。与此同时，金融业的外延也在扩大，其中的非银行机构，即证券、期货、保险机构及其他投资和信用机构也从无到有，逐步发展壮大。整个金融业属于国民经济的第三产业，同财政根本不是一个类目，甚至不属于相近的类目。金融业不但概念的外延应包括银行、证券、期货、保险等行业，而且在排序上应放在农业、工业、商业之后，列为第三产业中的重要门类，不能再与财政归为一类。财政税收可以放在经济部类的最后，履行其综合反映经济状况之责，也可以与其他政务门类并列设置。
三、第三产业的其他几个门类
第三产业近年来随着市场经济的发展迅速发达起来，在国民经济中所占比例越来越大。因此，志书中记述第三产业各个行业的类目势必呈现一种增扩的趋势，而篇目用词也必须更加准确。例如旅游业，过去认为只要记述了“名胜古迹”或“文物”就不必再设旅游业之目了。现在旅游业已成为我国许多地方的重要产业，理应在经济部类的第三产业中设立专目，补上这一缺项。又如中介服务业，这是法治国家和市场经济条件下必不可少的新兴行业，包括律师事务所、公证处、会计师事务所等。上届志书对这些行业和机构或未加记述，或附记入政府主管部门之中。新一届修志如继续沿用先例，显然不能反映中介服务业迅速发展的实际，也不符合科学分类的原则，应设中介服务业的专目加以记述。再如商业，上届修志一般将国营商业、供销、粮食、物资等按部门分列专志或专门类目，对私营和个体商业记述很少。现在上述各项均已纳入统一的商品市场，应并为一目，作全面的记述。另外，上届修志时多把宾馆、饭店、洗浴、理发、照相列为“服务业”，这一名目的设定与过去由政府设服务局或服务公司管理这些行业有关。现在“服务业”的大概念即第三产业的概念，为避免混淆，使概念和篇名更加科学，这几类行业若仍归为一目，则以“生活服务业”之名冠之为妥。
四、医药卫生
过去各级政府的卫生行政机构既管医疗卫生，又管药品器械，因此上届修志把医药与卫生合为一体，带有明显的部门志色彩。实际上，把属于工业体系的医药生产、属于商业体系的医药销售和属于另一范畴的医疗卫生三者合一，与整部志书的分类列目原则并不相符。现在政府的部门设置已有了变化，过去被合一的这三项内容，应按照各自应该隶属的部类列入志书。
五、社会保障
社会保障在上届修志中分别被列入“人事”、“劳动”、“民政”、“医疗”等类目中，这是当时的历史情况所决定的。现在体制、情况已经发生了很大变化，社会保障体系已初步形成，新一届修志应以新情况、新观念为准，按照社会保障概念的科学内涵和外延，把上述各项事业归纳为一个门类，列入社会部类。当然，目前社会保障事业还在逐步发展，体制、机制还在逐步完善，我们不少人对这方面的新情况还很不熟悉，在新修志书时还需要对它作认真的专门研究。
六、政法
以公(公安)、检(检察院)、法(法院)、司(司法厅)为序，归纳为“政法”一卷、一编或一章，是上届修志的普遍做法。这四者确实联系较紧密，按照过去的实际情况，如此处理，似也顺理成章。但在今天以法治国的形势下，重新审视，发现这里有一个重大问题值得研究。我国现行政体是以人民代表大会作为权力机构，在权力机构下以一府(政府)、两院(法院、检察院)作为执行机构，这是国家的根本大法——(宪法)的规定。政府与法院、检察院是平列关系而非统属关系，法院、检察院与公安、司法等行政执法部门是工作关系而非平列关系，因此将“公、检、法、司”归为一编或一章，不但不符合逻辑层次的要求，而且也违反了法理，同我国<宪法)的规定和现行政体的实际不相吻合。续修志书中似应取消“政法”一目，将检察院、法院与政府并列；而对公安、司法等政府重要部门的工作，如需单独列出，可作另一种规格的处理。
七、乡镇企业
在上届修志所经历的20多年中，正是乡镇企业异军突起、大显身手的时期。各地修志多把乡镇企业列为专卷、专编或专章，不但突出了时代特色，而且对资政也很有好处。不过当时也存在一些难以稳妥处理的问题，如乡镇企业是农村经济的组成部分，其经营项目广涉一、二、三产业。因此，有的把它当农村经济看待放在大农业之后，有的以其主体是工业而放在大工业之后，排序不一；在具体记述中一般以工矿企业为主体，分设的各个子目又与大工业的分章平行雷同。现在，伴随多种所有制的迅速发展和乡镇企业的内部改革，总体情况和过去20年大有不同，“乡镇企业”已可不再设立专目，其行业和生产情况可分别列入各个产业和工业门类之中，其机制、体制可列入生产关系或经济改革之中。当然，也可以在经济综述中将乡镇企业作为一个专门的问题提出，综合记述其独有的特点、发展历程和历史地位，以示重视。
八、环境、资源、人口
过去地方志记述这三者时，一般的做法是：将自然环境和自然资源列为自然地理的内容，在记述资源时很少联系社会发展，在记述环境时也不涉及人类与环境的关系；而人口问题则列入历史地理或社会部类，多数把计划生育包括在内。现在，这三个日益紧密关联的问题已成为关系人类生存和可持续发展的重大问题，我国各级政府制定的国民经济和社会发展规划已把它们放到一起，作为专题进行研究和规划。从联合国到我国的政协还设有把三者放到一起综合研究的专门委员会，全国人大也设有环境资源委员会。笔者认为，如将三者相联，专列一卷或一编，对发挥志书的资政、育人功能会更为有利，对读者查阅此类资料更为方便，对人们树立人与自然和谐相处及可持续发展观念也更为有效。不过这样设置，在分列细目、具体记述、处理与其他篇目的关系等方面难度相当大，还需要再作进一步研究。如果退一步，不列专目，那么至少也要在志书的“总述”或“经济综合篇”中设立专题，对这三位一体的内容作总体关联的记述。
原载《中国地方志》2002年第4期
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